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初论我国警务改革的模式

2014年01月14日 15:13    来源:中国警察网   作者:肖军   

  一、警务改革模式概览

  近些年来,警务改革如火如荼地进行着,这些改革是在人们意识到警务设置模式存在问题的背景下进行的。因为传统的设置模式越来越不适应当前社会发展的需要,而且暴露出种种弊端。具体来说,我国之前基本就是上面粗、下面细的“倒三角”型的警务设置模式,这种模式造就了低效率的严重后果,坐机关的警察多、办事的警察少,所以办案效率不高是理所当然的,而这更加剧了我国警力配置不足问题的严重性。此外,这种模式还制约了警察的积极性。如此反复,恶性循环。所以,无论从机构还是从人员上看,“倒三角”型模式显然已经落后,必须将警务模式进行重构。

  综合而言,在这十多年的警务改革中(以吉林辽源从2003年2月的改革起算),大致有两种总模式:一种为“撤销机构式”,另一种为“多警合一式”:

  (一)撤销机构式

  1.撤销派出所。如进行分局的“三队一科”建制:社区警务队、治安巡防队、刑事侦查队和法制综合科(以黑龙江大庆为代表)。

  2.撤销公安分局。如进行派出所的“四队一室”建制:案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队以及警务综合室(以河南新乡为代表)。

  3.撤销公安分局、撤销派出所。设立新的机构,如警察署:设刑警队、治安队、户籍队、指导组(以吉林辽源为代表)。

  (二)多警合一式

  1.“三警合一”。如建立交警、巡警、派出所负责的综合警务体制(以福建龙岩为代表);或将管段、治安和巡逻三个警种合并为统一的社区民警(以上海普陀分局为代表)。

  2.“两警合一”。如交巡警合一(以重庆主城区为代表)。

  二、警务改革模式的法理探究

  从侦查主体的角度来看,警务改革是为了更好地提高打击犯罪、侦查破案的效率,但同时不可忽略侦查权的合法和合理使用问题,即这种改革至少要考虑两个方面的内容,或者说要实现两个目标:打击犯罪的效率和侦查权行使的公正性。

  就打击犯罪的效率而言,这是警务改革首先考虑,也是最为重要的问题。因为此乃改革之初衷。第一种总模式将三级机构变成二级机构,其目的也就在于精简侦查破案步骤,省去不必要的中间环节,使侦查效率得以显著提高。第二种总模式显然也在为更好地提高破案效率作准备,因为如果警察拥有多项职能,他就会有相应的洞察力,能够及时地处置突发事件,避免罪案的发生,亦或将刑事案件的负面影响降到最低,同时也不会出现“处理交通事故的警察不知道怎么处理其他刑事案件从而延误时机”等情形。所以,若以“效率”为标准,这两种总模式的改革是成功的。

  然而,就保证侦查权行使的公正性来看,反映出改革的某些弊端。这种弊端出现的原因在于实践与法律规范不相符,其根本所在是尚未解决好侦查权合法行使的问题。如,在第一种总模式下,撤销公安分局做强派出所以及撤销公安分局、派出所设立警察署之分模式是值得商榷的。因为这其中首先涉及到派出所侦查权问题。即便是在2005年12月30日公安部下发的《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》(公通字[2005]100号)中,也只提到派出所仅能办理5类刑事案件,而诸如故意杀人案等11类案件派出所无权办理。但是,一旦撤销公安分局只保留派出所,就意味着以前公安分局管辖的案件,如故意杀人案归派出所管辖,这显然不符合上述文件的规定;而将其转交给公安局来管辖,会导致其工作量明显增大,降低效率,不符合改革初衷,从而形成进退两难的局面。其次,设立警察署,也就意味着通过改革新设了一个侦查主体。而众所周知,根据我国立法法,侦查权事项应该由全国人大及其常委会制定的法律来规制,其他法律文件不能越权处理。而法律只笼统地规定“公安机关”可以行使侦查权,这远不能满足实践的需要,所以法律是有缺陷的,实践中只得靠其他文件得以补充,尤其是公安机关自身出台的一些规定。不过即便如此,也未曾见公安机关可以设立警察署一说,所以,如果说撤销公安分局做强派出所的模式尚存理论上的可能的话,设立警察署之模式是完全站不住脚的,虽然通过某些手续绕开法律的规定而成功转型,但最后避免不了失败的结果。法律没有规定有侦查权的主体行使了侦查权,极易导致权力的恶性蔓延,除了于法无据之外,还尚无行之有效的监督机制,这些因素的存在“促使”新设机构的夭折。

  “一警多能”同样存在着这种问题。例如,河南除了撤销分局做强派出所之外,还进行了“四警合一”(交警、巡特警、治安警、刑警)的警务机制改革,将交通管理、巡逻防暴、治安管理、刑事执法等职能有机地融合,使得改革后的主体拥有交通管理权、突发事件处置权、治安处罚权、刑事侦查权等多项权力。其中有两个问题值得关注:第一,同一主体既有行政管理权又有侦查权,职能性质不同却集于一身,难免给人侦查不独立和司法行政化的印象,其实这也是我国当今权力交织的一个缩影。第二,从公安部的相关法律文件来看,巡警只能管辖极少数刑事案件,交警也只有个别刑事案件管辖权,将其与具有多种案件管辖权的治安警和刑警合并,意味着将管辖权极小的两个警种渗透到两个管辖权较大的警种中,导致他们的管辖权扩大至原先没有的案件,这造就了通过合并使得原来不具备某类案件侦查权的人员拥有侦查权的事实,无形之中扩大了侦查权行使的范围,同时也导致了权力更加地集中。因此,“多警合一”改革是否合法有待商榷。

  其实改革就是利益调整的过程,如何权衡各方利益成为关键。效率和公正的关系是永恒的话题,效率理解为“扩权”,公正理解为“控权”,两者之间的平衡点不好把握,这也是进行警务改革不可回避的问题。而“控权”似乎更值得关注,如有人说限人口、限户口、限购房、限买车……什么都限,就是不限权。当然,如果解决好这两者之间的关系,改革是成功的;解决不好,改革是失败的。通过上述分析,那些严格遵守法律规定的改革模式是比较成功的,而试图绕开法律的改革注定要走向失败。改革具体形式可以不同,关键是能够切实做到尽职尽责以及能够符合法律的规定,改革之路才能长久,否则必将导致失败,吉林辽源便是一例。

  申言之,这些变革最大的问题在于它易使改革实践与现实法律脱节,其中涉及到效率和侦查权的问题是核心。变迁最初的目的当然是重构机构和重组人员,以此提高办案效率,但侦查权的问题也不容忽视。改革毕竟是实务,它不能与现行法律相冲突,否则这种改革本身就是“违法”的(不论是否比其他模式更能提高效率)。如果效率的提高是以侦查权不当行使甚至滥用为代价,那此种改革值得怀疑,这即是“效率”和“公正”的博弈。两者孰先孰后、孰轻孰重,需要多方验证。



责任编辑:刘凌云
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