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准确定位司法权,妥善解决征地纠纷

2014年01月14日 11:28    来源:中国警察网   作者:杨俊锋   

  出路在于将“司法的归司法,行政的归行政”。将补偿的确定权交还给法院;法院专司裁决,执行则交给行政机关;被征收人可依法请求法院作出中止执行裁决。

  据《人民日报》报道,2012年9月21日上午,辽宁盘锦市兴隆台区民警在处理一起征地纠纷时,出于自卫开枪打死一王姓村民。调查发现,该事件肇因于兴隆台区有关部门在没有和村民达成拆迁补偿协议、且没有法院裁决的情况下违法强拆,导致矛盾迅速激化。

  这一事件令人既悲痛又惋惜。如果征地纠纷和冲突能通过司法程序及时化解,类似悲剧完全可以避免。该事件再次说明,司法权在征地制度中的定位与作用亟待重新审视。

  补偿纠纷应由法院而非行政机关确定

  补偿无疑是被征收人最关心的问题。补偿数额更是重中之重,未予补偿就实施征收的现象,在当下已极为鲜见。实践中,绝大多数征地矛盾和纠纷正是因被征收人对补偿数额不服引发的(上述案件的起因即被征地人对补偿数额不满),由此而上访的数量也居高不下。究其原因,主要即在于补偿争议未通过司法程序公正解决。

  依据相关立法,无论农村集体土地征收还是城市国有土地征收,补偿都由行政机关确定;被征收人对行政机关作出的补偿决定有异议的,只能提起行政诉讼。法院只能对行政机关的补偿决定进行审查,使诉讼隔靴搔痒。

  因为即使被征收人的起诉被受理,即使行政机关的补偿决定违法或滥用职权,法院秉公裁断后,也只能判决撤销,而无权根据事实依法直接确定补偿。

  被征收人在行政诉讼中胜诉,原补偿决定被撤销,但仍还是由原行政机关再来作出补偿决定。如果行政机关再次作出相似甚至更不利的补偿决定,被征收人又能怎样?只能再提起行政诉讼,容易堕入循环诉讼的困扰。

  加之法院权威有限的现状,就不难理解为何当前征地补偿争议罕有诉诸司法途径解决,当事人更愿去找党政机关,或不断上访。

  中立裁断乃司法权最本质的功能,也是其最大的特征与优势所在。而且司法过程更为规范、公正。再者,依法确定补偿本身就是一个法律判断问题,自然应归属于司法权的范畴。在法律上,损害赔偿问题都是由法院来决定的。虽然引发的原因与赔偿不同,但都具有填补损失的性质,为何不能由法院来确定?

  更何况,行政机关本身就是征地的当事人或受益方,如果既由其决定是否征收又由其确定怎样补偿,岂不是直接地违背了“自己不能做自己案件法官”这一正当程序的基本原则?补偿纠纷应由法院而不是行政机关来确定,这样才能保证补偿的公平性与可接受性,才能避免被征收人在面临补偿不公时得不到有效的司法救济。

  司法管辖权的他国经验

  大多数法治国家补偿争议都可以诉诸法院,通过公平的司法程序予以解决。不过,各国的具体模式有所不同:

  第一,法院直接确定模式。在法国,由法院在征收过程中直接行使补偿的确定权,行政机关对此没有任何权力。如果当事人对普通法院确定的补偿数额不服,自可上诉至上一级法院,并可由其重新确定。

  第二,法院最终确定模式。在德国和日本,补偿数额由征收裁决机构在作出征收裁决时予以确定,但此补偿裁决对法院并无约束力。如果当事人对其有异议的,则由普通法院管辖,普通法院可依法据实重新确定补偿。

  第三,混合模式。美国并无统一的征收法,因此具体情况不尽相同。例如,有些判例认为补偿数额可以在征收裁决过程中一并确定;如果当事人不服,提起诉讼,法院仍可重新确定补偿。有些州的宪法则明确规定补偿应直接由法院确定。但不论如何,只要当事人对补偿有争议,都可向法院起诉,由其重新确定补偿,即使原来的补偿裁决是由陪审团作出的。

  值得注意的是,在另设专司行政案件的行政法院的德、法等大陆法系国家,补偿确定问题也是由普通法院而非行政法院管辖。补偿诉讼按民事诉讼程序进行,法院可直接确定补偿,以司法裁断取代行政决定。

  按理说,征收属于行政行为,征收的补偿确定争议应属于行政诉讼进,应由行政法院来管辖。世界通例为何并非如此?

  其实,这背后蕴含着一个极重要的理念。即:即使出于重大的公共目的不得不动用征收权,政府的权力也只能是“强制一个公民出售他的产业,并剥夺民法所赋予他的‘财产不得被强迫出让’的重要权利”。在补偿问题上,即使补偿义务人是政府,也并无任何特权,和被征收人完全居于平等地位,即“公家就是以私人的资格和私人交涉而已”!

  强制执行权不应被赋予法院

  2011年颁布的“城市国有土地上的房屋征收与补偿条例”要求征收决定的强制执行只能向法院申请。这一变动俗称为“司法强拆”取代“行政强拆”。早在1998年的“土地管理法实施条例”就明确规定,集体土地征收的强制执行要向法院申请,尽管实践中这并未被完全遵行。当然,该举措的良苦用心是为了改变城市土地征收中,行政机关既有权作出征收决定又有权强制执行的现状,使征收行为受到法院的一定约束。

  申请法院强制执行可以分为两个阶段:首先,裁决阶段,即法院对于强制执行的申请进行审查,并作出是否准予强制执行的裁决。其次,执行阶段,即对法院作出的准予强制执行的裁决予以执行。前者由法院管辖其实并不违背法院的性质与地位,固无问题。因为司法权本质上即中立裁断之权,是一种消极、被动性权力。但后者即执行阶段则应属于行政权的范畴,而不应属于法院。执行权是一种主动、积极性权力。这正是行政权的典型特征,行政权本质上即执行权。正因为行政机关本身即执行机关,因此自然有着法院所不具备的执行手段与资源上的优势。

  举个极端例子:1954年美国联邦最高法院作出的黑白同校判决遭到激烈的抵制。阿肯色州州长甚至派州国民警卫队包围小石城中学,阻挠联邦执法人员,阻止黑人学生进入学校。最后,艾森豪威尔总统不得不派出联邦军队101空降师护送黑人学生入学,才使联邦最高法院的判决得以执行。

  现行法则一股脑地把执行权也赋予法院,会使法院不堪重负,并使法院丧失了中立和最终裁断者的地位。司法权是最后一道防线,也是法律救济的最终渠道。把征收的强制执行权赋予法院,会导致当法院强制执行出现问题时,被征收人没有了有效的法律救济途径。

  值得玩味的是,当初制定城市房屋征收条例时,对于该条例“馈赠”的这项权力,不少法院内部人士不仅不高兴,反叫苦不迭。其原因,既有忌惮涉入征收这道又急又深的“浑水”的现实考虑,也不乏上述担忧。

  正因如此,最高人民法院在2011年9月初发布的“关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知”中,特别强调法院“不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行为”,并专门提出要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式,以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势”。该通知的精神极为中肯。然而,只是一项临时性和指导性的司法政策,效力有限。而且,这仍无法改变强制执行的司法性质,无法解决强制执行行为仍属司法行为的问题,进而,被征收人可能无法对违法、不当的强制执行为寻求法律救济。



责任编辑:刘凌云
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