即时新闻:
评论
评论频道  >  专家团队  >  梅建明 > 正文

反恐战争中美国情报系统的变化

2013年12月28日 19:00    来源:中国警察网   作者:梅建明   

  【内容提要】“9•11”事件凸现了美国情报系统存在的种种问题。在新的国际环境之下,以新的国家安全观为指导,以反恐战为契机,美国情报系统在组织指挥结构、情报系统的权力、情报工作的手段、界限、内容以及与外部的关系等方面都经历了较大的变化。

  【主题词】反恐;情报;美国;安全研究

  冷战结束后,随着国际局势的变化,以美国人员和设施为攻击目标的恐怖主义事件发生的次数和强度增加,特别是2001年发生的“9•11”事件,不仅沉重地打击了美国的经济,并以难以估量的强度震撼了美国人的心灵,同时,对美国的政治、军事、外交等产生了一系列重大的影响。

  由于情报工作在预防和打击恐怖主义中占有绝对重要的地位,而且情报工作与国家安全问题密切相关, “9•11”事件迫使美国反思自己的国家安全战略,并检查情报工作中存在的问题,以此为契机,美国的情报系统开始了一场新的变革。

  一、美国情报系统中存在的问题

  “9•11”事件之后,美国朝野上下对情报系统为什么没有能够预见并阻止恐怖分子的行动提出了质疑,并展开了全面的调查。包括“9•11”事件调查委员会的报告在内的一系列文件揭示出了美国情报系统在反恐战争中存在的问题。这些问题包括:

  1、情报系统内部机构设置重叠,缺乏对内部资源的有效整合。美国情报系统(Intelligence Community)机构庞大,包括三个大的主要组成部分:中央情报局(CIA)、军事情报系统(美国国防情报局、美国国家安全局、国家测绘局、国家侦察办公室等)、政府各职能部门中的情报工作机构(司法部的联邦调查局、财政部情报支援办公室、国务院的情报与研究局等)。

  在反恐方面,承担分析恐怖主义威胁的首要机构是中情局下的恐怖分子威胁评估中心(TTIC),该中心成立于2003年。它由来自于许多机构的人员组成,直接向中情局局长汇报工作。但是在中情局下面还有另一个机构,反恐中心(Counterterrorist Center)。该中心也负责汇集各方面的恐怖主义情报。它是“9•11”事件之前就成立的,在“9•11”事件之前扮演着很重要的作用。此外,国防部下面的国防情报局、国土安全部下的负责对美国本土的反恐情报进行搜集和分析工作的情报分析与基础设施保卫局、以及联邦调查局下面的恐怖分子监测中心(Terrorist Screening Center)等机构也都承担着反恐情报工作。 这些机构虽然在情报工作上有不同的侧重,但是,它们的工作范围有很多却是重叠的。这种工作范围的重叠造成了资源的浪费,同时也不利于提高情报系统的效率。

  2、情报系统内部各部门之间、以及情报系统与非情报系统之间联系脱节。在“9•11”事件之前,情报系统内部的一些机构就已经获得了有关“基地组织”准备袭击美国目标的情报,但是,这些机构的情报并不是非常完全的,而这些不完全的情报在各个机构之间也没有相互地交流,更没有一个机构负责汇总并分析这些信息片断。例如,早在1999年,美国国家安全局已经监测到了较多的、后来被确认为“9•11”事件主犯的恐怖分子之间的通讯联系,尽管在这些信息中恐怖分子还没有明确提到后来发生的“9•11”事件的情况。到2000年年末,美国中央情报局已经情报,得悉后来成为“9•11”事件劫机犯的两名恐怖分子已经获得进入美国的签证,而且后来这两名恐怖分子与在美国加州的一名联邦调查局的反恐线人进行过多次接触,但中央情报局没有把有关情况通告给联邦调查局,而且也没有把这两名恐怖分子加入监控的名单。 此外,大约从1994年直到2001年夏天,美国情报部门就已经获得了恐怖分子已经考虑使用民航客机作为武器实施攻击的情报,但是,该情报并没有使情报系统的任何机构认真地评估这种攻击的可能性并拟定应对措施。 在“9•11”事件发生前两个月,即2001年7月10日,美国联邦调查局在凤凰城的一名基层特工向联邦调查局总部报告说,根据他的第一手资料,拉登组织正向美国的飞行学校选派学生学习飞行技术,在亚利桑那州的飞行学校有可疑人员参加训练班。因此,他怀疑恐怖分子正为了实施恐怖袭击培养飞行人员。该特工建议与全国的飞行训练学校取得联系,并且检查在飞行学校学习飞行的外国学生的签证情况。

  此外,美国情报系统与非情报系统之间的联系也存在严重的脱节。在“9•11”事件中劫持民航客机的恐怖分子诺瓦夫•阿尔哈兹米(Nawaf Alhazmi)在登机实施劫机之前,他的签证已经实效,但是,中央情报局已经对他以及另外一名恐怖分子卡立德•阿米哈达(Khalid Almihdhar)进行了监控,然而,作为私营部门,民航公司并没有分享这些情报,从而没有在这两名恐怖分子登机之前采取措施。 这表明美国民航公司与情报部门在涉及民航安全信息的共享上存在问题。为了弥补这种不足,“9•11”事件之后,美国采取了一些做法使包括航空公司在内的私营部门能够在反恐方面加强与政府的合作。例如,在“9•11”事件之后成立的国土安全部中,就设置了一个机构,叫“私营部门联系办公室(Office of Private Sector Liaison)”。

  3、情报系统首脑缺乏足够的权力。按照美国1947年通过的《国家安全法》,中央情报局局长是美国情报系统的首脑,但是,该首脑并没有足够的权力开展自己的工作。例如,在1998年12月4日,情报系统首脑(DCI)特尼特(Tenet)给中央情报局的数位领导和情报系统管理局发出了一项指令,他说:“我们正处于一场战争中。我希望在这场战阵中,无论是在中情局还是在整个情报系统,都没有资源或人员闲置。”但是,这项指令并没有对中情局或整个情报系统产生任何动员性的效果。这件事情揭示出,情报系统首脑无论是在决定中情局的行动,还是在决定国防部的情报部门的行动上,都缺乏足够的权力。他既没有足够的权力完全决定情报系统的人事,也没有足够的权力决定情报系统的资金分配,即使就情报系统整体行动的计划和安排,情报系统首脑拥有的权力也是很有限度的。

  曾任中央情报局局长、现为美国麻省理工学院教授的约翰•多伊奇(John Deutch)在2003年由“9•11”事件调查委员会举行的公开听证会上明确指出:“现阶段,情报系统首脑对情报系统的行政权力十分有限。所谓行政权力是指计划与调动资源的权力,以及管理日常行动的权力。情报系统首脑对中央情报局有行政权力,但是在反恐方面对情报系统内的其他任何机构都没有行政权力。情报系统首脑几乎没有权力决定情报系统的预算(情报系统的多数项目计划在国防部的预算之内),而且他也没有太多的办法制定情报系统的统一行动方案。”

  情报系统首脑缺乏足够的权力动员情报系统的人力、资源并决定情报系统的行动方案,其中的原因之一在于美国在“9•11”事件之前没有反恐的整体战略,因此,情报系统首脑难以把情报系统内部的所有资源整合并动员起来,全面地应对恐怖主义的挑战。 而在2003年2月,美国虽然制定了国家反恐战略,但是,美国还没有专门针对情报系统的不足,提出一个整体的解决方案。直到2004年7月美国“9•11”事件调查委员会的终期报告,才提出了试图解决情报系统困境的一个方案,即成立国家反恐中心。

  4、情报系统内部资源分配不合理。情报系统内部资源分配不合理是指在军事情报部门与非军事情报部门所承担的反恐职能和拥有的反恐资源方面,两者差距较大。美国“9•11”事件调查委员会的终期报告指出了这种不合理性,根据这份报告,在“9•11”事件之前,搜集和分析“基地组织”情报的任务主要是由中情局承担的。但是,中情局要在国外采取行动粉碎恐怖分子的计划或借用第三方在阿富汗围剿拉登及其同僚却存在着种种的制约因素。其中的制约因素之一是中情局并没有足够的人力和财力能够在国外开展准军事行动;制约因素之二是中情局还缺乏可靠的线人情报。 因此,中情局只能依靠阿富汗内部的反对派武装(北方联盟)来实施对“基地”组织和塔利班的打击。另一方面,美国国防部系统的情报机构不仅拥有大量的人力和物力资源,但是,在“9•11”事件之前,美国国防部的情报机构并没有全力投入到打击“基地组织”的工作中去,尽管“基地组织”当时已经对美国构成了最大的威胁。

  5、情报系统职能定位单一。美国情报系统的职能是搜集、分析、呈报以及通告情报。因此,就情报系统本身而言,它并没有实施作战行动的职能。情报系统职能定位的单一化尽管在冷战时代出于分析相对固定的、以国家为存在形态的敌人很有用,但在对付小规模的恐怖主义组织的时候就显得太官僚化。正如同本文后面分析的那样,在对付小规模的恐怖主义组织的战斗中,战术情报与军事行动之间的同步化是反恐战争中表现出的一个主要特征。因此,为情报而情报的做法并不能适应新形式的需要,必须改变情报系统职能定位相对单一的问题。

  因此,美国要解决上述问题,必须要有更大的动作,必须认真落实美国的反恐战略,并对情报系统实行战略性的改组。



责任编辑:朱宏
中国警察网官方微信:扫一扫,免费订阅!
最权威、最及时、最全面的公安新闻发布平台。
精彩的警察故事,靓丽的警花警草,靠谱的预警知识……实乃广大“警粉”微信必备!
请选择您浏览此新闻时的心情
推荐阅读
点击排行
论坛热帖
猜你喜欢