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单双号限行应符合宪法和法律规定

2014年12月04日 09:48    来源:南方都市报   作者:程啸   

  在APEC会议期间,北京通过采取机动车单双号限行,全民放假,北京及周边地区工厂停工、停产等一系列措施,以巨大的成本换来了短暂而宝贵的蓝天白云,被誉为“APEC蓝”。受此鼓舞,一些人开始振振有词地鼓吹所谓北京今后机动车单双号限行要常态化的观点。似乎不如此,就无法消除北京上空的雾霾,更不足以走出面对环境状况严重恶化而束手无策的困境。

  固然,人们有很多理由来支持实现机动车的单双号限行,比如维护人民群众的生命健康、道路是公共资源等。然而,在十八届四中全会已经做出全面推进依法治国重大决策的今天,各级政府官员应当运用法治方式和法治思维深化改革、推动发展的当下,人们要问的是:长期实行机动车的单双号限行是否有法律依据?政府可否在法无授权的情况下,直接通过行政行为来进行此种限制?

  要解决这个问题,关键就是搞清楚长期单双号限行的本质。有些人说,长期的单双号限行不是对车主所有权的限制,而是对车主使用道路的权利的限制。既然道路是公共资源,不属于私人,当然政府有权力让车主用,也有权力不让车主用。首先,公共道路是公共资源,但并非政府所有,而是属于全民所有,政府不能随意决定谁能用谁不能用。其次,依据《道路交通安全法》的规定,经过公安机关登记的机动车就可以上道路行驶。在法律允许机动车上道路行驶的情况下,是否上道路行驶应由作为所有权人的车主自行决定。而在单双号限行的情况下,即便是车主想上道路行驶也不行,因为会面临政府的处罚。由此可见,单双号限行的实质是对车主的汽车所有权的限制,而非对道路资源使用的限制。

  依据《物权法》,机动车的所有权就是车主对机动车享有的占有、使用、收益和处分的权利。众所周知,车就是用来开的。不允许开或只允许在某些时候开,当然构成了对使用权能的限制。A PE C期间实行了单双号限行,毕竟是临时、短暂的限制,尽管也应有法律依据并经法定程序,但鉴于只有短短的十二天,对所有权人的使用权能影响不大,忍一忍就过去了。然而,一旦单双号限行常态化,长期存在,那么这种对所有权人的使用权能的限制程度已经非常严重了,构成了对车主所有权的部分征收,尽管表面上车主并未失去所有权。

  由于长期单双号限行已构成对机动车所有权的部分征收,那么无论有多少人支持这样做,也无论有多么充足的理由这样做,政府都必须依宪执政、依法执政,即根据我国《宪法》和法律的规定来办,不能随心所欲,想怎么干就怎么干。我国《宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《立法法》第8条第6项规定,对非国有财产的征收只能制定法律。

  行文至此,结论已经很清楚了:首先,要实行长期的机动车单双号限行,无论是在北京,还是在全国范围,都必须有法律依据。没有法律依据的,只能在有法律依据后实行。其次,这个法律依据不是行政法规、地方性法规,也不是政府规章,更不是红头文件,而是全国人民代表大会及其常务委员会制订的规范性文件。最后,即便法律规定了机动车长期单双号限行,也必须依法对车主给予合理的补偿,包括补偿机动车的损耗、退还或减征相关的税费。

  (作者系清华大学法学院副教授)

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