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完善立法体制 提高立法质量

2014年12月22日 10:36    来源:中国警察网—人民公安报   作者:宋方青   

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”《决定》有针对性地回应了人民群众的呼声和社会关切,提出了完善立法体制、深入推进科学立法和民主立法的战略部署,并将完善立法体制、推进科学立法和民主立法作为提高立法质量的根本途径。《决定》中的这些新提法、新的制度设计需要学术界做出解读。因此,笔者仅就其中的几个问题谈谈自己的感想。

  关于党领导立法的问题

  
《决定》强调了党在依法治国中的领导地位,明确指出必须坚持党领导立法,在制度设计上,提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》进一步强化党对立法的领导,并强调要注意党内法规制度与国家法律制度协调的问题。笔者以为,这至少内含着两层基本意思:一则是党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,二则是党内法规制度的建立必须符合国家的法律。这也意味着,党的领导必须与人民当家作主、依法治国有机统一起来,党必须运用法治思维和法治方式来领导立法工作。具体来说,首先,党对人大立法工作的领导应当是支持人大依法履行职能,以实现人民当家作主为宗旨。其次,党对人大立法工作的领导应当是通过人民代表的组织形式,把党的主张和意图变成全体人民的意志和行动,不应超越国家权力机关而直接行使权力。再次,党对人大立法工作的领导必须遵守宪法和法律,在宪法和法律的范围内进行活动,必须于法有据。

  关于人大在立法中的主导作用

  
《决定》提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法是一个过程,有立法的准备阶段、从法案到法的阶段及立法完善阶段。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用应当贯穿整个立法环节。在具体措施上,《决定》特别提出了人大在法案起草环节的主导地位,并规定要增加专职常委比例,建立健全立法专家顾问制度。笔者注意到,《决定》对立法工作队伍建设非常重视,一如卢梭曾在其名著《社会契约论》指出的:“立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。”当我们将立法作为一项科学来对待时,对立法者的选任就必须强调立法者的职业化、专业化、精英化。

  关于部门立法的问题

  
在现代社会,许多复杂的、事涉专门技术的法案主要是由行政部门或利益团体起草的。但是,部门立法现象也倍受诟病,原因是行政机关借助于立法的方式使部门利益合法化,或者是通过法律确认部门利益,争权诿责现象较为突出。对此,《决定》特别提出要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效地防止部门利益。这些新的制度设计对于有效防止部门利益将起到积极的作用。以制定行政法规和规章而言,透明度和公众参与代表了行政法规和规章制定程序的两个特征,透明度可以建立有意义和有根据的公众参与,而有意义和有根据的公众参与又为行政法规和规章制定者提供准确而充分的建议,进而确保规章制定的质量和合法性。我国行政立法越来越注意透明度和公众的参与,但规范化、制度化及合理化的程度还是有限的,在设计信息处理和公众参与程序时对行政效率的关注大大超过对透明度和公众参与在决策中所起的作用的关注,且行政立法基于部门利益的追求对行政相对人的侵犯时有存在,这仍然需要我们在现实中加以克服。

  关于完善立法体制的问题

  
完善立法体制关键是要处理好三对关系:一是要处理好党的领导与人民当家作主、依法治国之间的关系;二是要处理好立法机关与行政机关的关系;三是要处理好中央立法与地方立法之间的关系。《决定》特别提出了地方立法中的地方保护主义法律化的问题,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治的统一。因此,《决定》提出应明确地方立法权限和范围,并提出要禁止地方制发带有立法性质的规范性文件。《决定》还提出强调依法赋予设区的市地方立法权。结合《立法法》的修正案草案来看,中央一方面在放权,另一方面又在有意限缩较大的市的立法权限范围(“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”),形成“中央—省—市”三级分层立法体制。这种分层立法体制的革新,以及由此而引发的立法权配置都需要我们加以进一步的研究。

  (作者为厦门大学法学院教授)

  

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